AIR: analisi di impatto della regolazione

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Nata negli Stati Uniti negli anni ’70 e diffusasi dapprima nel Regno Unito (anni ’80) e poi nell’Europa continentale alla fine degli anni ’90, sulla scorta delle raccomandazioni dell’OCSE, l’analisi di impatto della regolazione (AIR) è un insieme di attività di analisi volto a razionalizzare i processi decisionali tipici dell’attività amministrativa, con particolare riferimento a quelli destinati alla formulazione di atti normativi o regolativi.

In breve, l’AIR costituisce una forma di valutazione ex-ante dell’opportunità dell’intervento regolativo e dei possibili effetti derivanti dalle diverse opzioni di intervento, ivi compresa la cosiddetta “opzione zero”, ossia il mantenimento dello status quo. Tale analisi permette di confrontare vantaggi e svantaggi delle diverse ipotesi di intervento normativo, al fine di individuare la soluzione meno onerosa e più efficace per l’amministrazione stessa, ma anche per i cittadini e per i gruppi sociali interessati dal provvedimento.
L’AIR si pone l’obiettivo di potenziare la dotazione di informazioni alla base del processo decisionale, di rispondere alla domanda di coinvolgimento da parte dei cittadini e di sviluppare una maggiore ricettività nei confronti delle loro istanze, di evidenziare le possibili conseguenze non previste di un atto normativo e di migliorarne l’attuazione, diminuendone in sostanza l’autoreferenzialità e aumentando la trasparenza delle motivazioni che hanno condotto alla sua adozione, per ampliarne la base di legittimità. Si tratta dunque non tanto di uno strumento di concertazione vero e proprio, né di un mezzo di pubblicizzazione dell’attività normativa, ma piuttosto di uno strumento di indagine a disposizione della Pubblica Amministrazione, volto a cogliere le esigenze del territorio, ad approfondire la base conoscitiva relativa all’ambito di intervento, a misurare con maggior attendibilità la fondatezza degli obiettivi che si intendono raggiungere e la qualità dei risultati attesi, a qualificare e quantificare, ove possibile, costi e benefici legati alle diverse opzioni di intervento, in termini di effetti sociali, economici e giuridici. Tutto ciò al fine di selezionare in modo più consapevole le soluzioni di intervento meno onerose e maggiormente rispondenti alle esigenze del territorio.

A livello metodologico, l’AIR si compone principalmente di due fasi: una fase di consultazione, cui segue una fase di analisi economica. Non esiste un metodo valido in assoluto, data la variabilità del contesto istituzionale, delle problematiche regolative e della situazione conoscitiva preesistente.
In generale l’AIR si fonda su alcuni principi guida, che ne costituiscono condizioni fondamentali. Dalla combinazione di queste esigenze procedurali con le variabili di contesto (attori, contenuti, tecniche…) ha origine un piano di consultazione. (Fig. 1)
Fig. 1: Fattori della consultazione
fattori della consultazione
Fonte: S. Cavatorto, Università di Siena
La definizione dinamica di tale piano evita la ritualizzazione della consultazione, che rischierebbe di determinarne l’inutilità. Per quanto riguarda le tecniche di consultazione, anch’esse devono essere definite in funzione del contesto nel quale si opera e richiedono l’impiego di abilità professionali specifiche. In genere, l’analisi si compone di una fase di desk research e di una fase di field research, che può comprendere questionari, focus groups, interviste semi-strutturate, interviste a testimoni privilegiati. L’utilizzo di particolari tecniche deve tenere conto anche dei relativi tempi e costi, dell’attendibilità dei risultati e della loro utilità ai fini dell’AIR. Sicuramente le tecnologie informatiche sono in questo senso uno strumento di grande importanza, non solo per la consultazione in sé, ma anche per consolidare una raccolta e archiviazione sistematica e aggiornata dei dati e delle informazioni riguardanti un particolare ambito di intervento regolatorio. Grazie a queste tecnologie, infatti, il coinvolgimento dei cittadini nell’attività regolatoria è recentemente aumentato, anche se con forme e livelli di partecipazione differenti e non sempre soddisfacenti. Molto spesso il flusso di informazioni tra istituzioni e cittadini è ancora sostanzialmente unilaterale. Inoltre, alcune forme di coinvolgimento degli stakeholders rischiano di favorire solo alcuni gruppi particolarmente rappresentati, ma che esprimono opinioni non necessariamente rappresentative dell’intera popolazione interessata.

In Italia l’AIR è stata introdotta dall’art. 5 della legge n. 50/1999, che la individuava come attività sperimentale da applicarsi agli atti normativi del Governo e ai regolamenti ministeriali e interministeriali. Le prime sperimentazioni attuate nel periodo 2000-2001 hanno però dato risultati poco soddisfacenti, dovuti soprattutto al fatto di aver tentato una mera trasposizione del modello anglosassone al contesto italiano. Si è pertanto proceduto alla definizione di metodi, modelli e ambiti di applicazione più pertinenti rispetto al contesto nazionale, per evitare che l’applicazione dell’AIR comportasse paradossalmente l’aggravio dei procedimenti in termini di complessità e di lunghezza degli stessi. Nel 2007 è stato perciò formulato un “Piano di azione per la semplificazione e la qualità della regolazione” e nel 2008 l’AIR così rivista è stata dichiarata obbligatoria per gli atti endogovernativi, pur evidenziando possibili eccezioni per casi di particolare urgenza o complessità. Recentemente l’AIR ha inoltre acquisito rilevanza sul piano regionale, in particolare in seguito alla riforma del titolo V della Costituzione, che ha individuato nelle Regioni gli interpreti privilegiati delle esigenze del territorio, anche in linea con le indicazioni della Commissione Europea contenute nel Piano di azione per la governance europea (COM 2001). Numerose Regioni italiane hanno introdotto nei loro statuti un riferimento all’AIR e hanno intrapreso attività sperimentali in questo campo; tra queste, le prime sono state l’Emilia Romagna, le Marche, l’Umbria, il Lazio, la Toscana e il Piemonte.

RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI:
A cura di A. LA SPINA e S. CAVATORTO, La consultazione nell’analisi dell’impatto della regolazione, Rubbettino, 2001
A cura di S. MOMIGLIANO e F. GIOVANETTI NUTI, La valutazione dei costi e dei benefici nell’analisi dell’impatto della regolazione, Rubbettino, 2001
A cura di C. M. RADAELLI, L’analisi di impatto della regolazione in prospettiva comparata, Rubbettino, 2001
Sito del Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi – Servizio analisi e verifica dell’impatto della regolamentazione: http://www.governo.it/Presidenza/AIR

Mercato e mercati: economia e scambio in ambito urbano

Paola Dadone

Ma ciò che spinge a risalire fiumi e attraversare deserti per venire fin
qui non è solo lo scambio di mercanzie che ritrovi sempre le stesse in tutti
i bazar dentro e fuori l’impero del Gran Kan, sparpagliate ai tuoi piedi
sulle stesse stuoie gialle, all’ombra delle stesse tende scacciamosche,
offerte con gli stessi ribassi di prezzo menzogneri. Non solo a vendere e a
comprare si viene a Eufemia, ma anche perché la notte accanto ai fuochi
tutt’intorno al mercato, seduti sui sacchi o sui barili o sdraiati su mucchi
di tappeti, a ogni parola che uno dice – come “lupo”, “sorella”, “tesoro
nascosto”, “battaglia”, “scabbia”, “amanti” – gli altri raccontano ognuno
la sua storia di lupi, di sorelle, di tesori, di scabbia, di amanti, di battaglie.
E tu sai che nel lungo viaggio che ti attende, quando per restare sveglio al
dondolio del cammello o della giunca ci si mette a ripensare tutti i propri
ricordi a uno a uno, il tuo lupo sarà diventato un altro lupo, tua sorella una
sorella diversa, la tua battaglia altre battaglie, al ritorno da Eufemia, la
città in cui ci si scambia la memoria a ogni solstizio e a ogni equinozio.

I. Calvino, Le Città Invisibili, p.43

In italiano, come del resto in molte altre lingue, la parola mercato può assumere due significati apparentemente simili, ma potenzialmente molto diversi. Sempre più spesso, immersi come siamo in un’economia che va via via smaterializzandosi, la parola Mercato identifica un meccanismo astratto, un luogo ideale dove avvengono gli scambi tra domanda e offerta; al tempo stesso, però, la parola mercato richiama ancora alla mente di molti un luogo fisico, inscritto nello spazio urbano, composto di bancarelle e persone e destinato allo scambio di merci. Quale relazione intercorre tra queste due accezioni del termine? Sicuramente il significato originario del termine è quello di mercato con la “m” minuscola, mercato come luogo di scambio fisico e localizzato, la cui origine e la cui evoluzione storica è stata strettamente legata alla nascita e allo sviluppo delle città. Ritroviamo le prime tracce di questo tipo di mercato già nell’agorà greca e nel forum romano, così come nei bazar tradizionali del mondo arabo. Il termine è stato poi impiegato, molto più recentemente, per indicare il solo meccanismo economico di scambio insito nel mercato stesso, astraendo dalla dimensione fisica, territoriale, sociale e culturale che il mercato ha sempre presentato sin dalle sue origini. Il luogo di incontro tra venditori e acquirenti è così divenuto un luogo geometrico, astratto. In un’epoca in cui la smaterializzazione dell’economia si è affermata con forza, pare quindi che il Mercato con la “m” maiuscola abbia preso il sopravvento e che non vi sia più posto per i mercati cittadini. Come dice Michèle de la Pradelle “più si generalizza la dominazione del Mercato, meno i mercati sembrano dotati di una propria consistenza, capace di renderli oggetto di studio” (De la Pradelle, 1996, p.11).

Ciononostante i mercati resistono, anche se spesso in condizioni precarie e con gravi difficoltà. Perché? Si tratta solo di avamposti nostalgici del passato? Oppure i mercati sono, come direbbe Starobinski, un “basso continuo”, un indicatore del tempo che passa, ma che sopravvive? È pur vero che, anche in ambito accademico, non tutti gli studiosi rilevano una tendenza univoca all’astrazione e alla de-territorializzazione dell’economia. A partire dagli anni ’70 le teorie della scuola istituzionalista e la diffusione del pensiero di Karl Polanyi hanno permesso di rivalutare la dimensione sociale, geografica e culturale del meccanismo economico, la sua natura embedded, ossia radicata nel territorio. Paradossalmente proprio la riscoperta del radicamento sociale e territoriale del meccanismo economico ha permesso di valorizzare il ruolo giocato da elementi immateriali fondamentali nell’economia contemporanea, quali la cultura, le relazioni interpersonali e le conoscenze implicite trasmesse attraverso di esse. Che i mercati siano allora una testimonianza di questo radicamento, di questo legame tra meccanismo economico e territorio, società e cultura che, pur mutando nel tempo la sua forma, non può essere reciso? Nei mercati ritroviamo l’espressione di molte delle dinamiche evidenziate dai teorici dello sviluppo locale: la presenza di un’istituzione, intesa come insieme di norme, regole, leggi e abitudini più o meno formalizzate, createsi e riprodottesi nel lungo periodo all’interno di un gruppo umano localizzato; la reiterazione di relazioni sociali e parzialmente comunitarie (si veda in proposito l’analisi di Bagnasco, 1999); la costruzione di reti di conoscenza tacita, difficilmente codificabile attraverso il linguaggio scritto, e di fiducia attraverso il dispiegarsi di relazioni personali; il ruolo dell’auto-rappresentazione collettiva.

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Foto di fred_v

Al di là di questa rispondenza alle dinamiche individuate dalle teorie dello sviluppo locale, il mercato sembra possedere le qualità necessarie per raccogliere le sfide proposte dalle tendenze dell’economia contemporanea, sempre più smaterializzata e influenzata dall’aumentata mobilità degli individui e dalla loro multi-appartenenza sociale. L’economia post-moderna, infatti, spingendo alla smaterializzazione dei consumi, si trasforma sempre più in un’“economia delle esperienze” (Pine J.B. e Gilmore J.H., 2000), ossia in un’economia nella quale il consumo non è più prevalentemente diretto verso beni tangibili, ma piuttosto verso esperienze totalizzanti e spettacolarizzate, che sappiano coinvolgere tutti i sensi dell’individuo. Se alcuni luoghi del commercio si trovano quindi obbligati a ricreare queste condizioni in modo artificioso (si pensi alla “spettacolarizzazione” dei centri commerciali – Bottini, 2005), il mercato dispone invece di una dimensione sensoriale originaria, naturale. Questa stessa dimensione ha fatto da leva nello sviluppo della strategia dei Centri Commerciali Naturali, organizzazioni che riuniscono le piccole attività commerciali collocate nel centro cittadino al fine di coniugare i vantaggi proposti dai centri commerciali (comodità, ampiezza dell’offerta etc.) con una funzione di animazione sociale.
Il mercato si presta poi, sempre in un’ottica di economia delle esperienze, allo sviluppo di un turismo gastronomico e di folclore, che faccia sentire il turista a contatto con il volto “autentico” della città. È qui importante notare, però, che tensioni e distorsioni si possono generare nell’interazione tra l’immaginario del turista e la vita reale di coloro per i quali il mercato rappresenta un luogo di vita quotidiano.
Alcuni altri aspetti permettono di associare il mercato alle dinamiche dell’economia contemporanea. Un aspetto certamente importante è l’assoluta preponderanza nelle città europee della popolazione anziana, che ha vissuto per molto tempo il rito del mercato e che continua a trovare in esso un luogo di socialità in ambito urbano. Inoltre, nei mercati si evidenzia una forte presenza di popolazione immigrata, che trova in essi un’opportunità di mobilità sociale grazie all’investimento ridotto necessario per l’avvio di un’attività imprenditoriale in questo settore. La presenza di immigrati, inoltre, richiama al mercato i propri connazionali in veste di acquirenti e la loro presenza stimola spesso innovazioni di prodotto e contribuisce allo sviluppo di dinamiche sociali di integrazione (anche se non sempre prive di tensioni).
Tutte queste sfide, comunque, potranno essere colte dai mercati solo se questi saranno pronti a rinnovarsi e ad adattarsi alle nuove esigenze dei consumatori e soprattutto a costruire una strategia intelligente per il proprio futuro. Per questo motivo è fondamentale che nei mercati si sviluppi una governance efficace, che sappia integrare in una visione condivisa gli interessi e le esigenze dei tantissimi stakeholders coinvolti. Un buon esempio a questo proposito potrebbe essere quello della rete dei mercati della città di Barcellona, che attraverso una gestione centralizzata ma condivisa ha tentato di valorizzare i mercati tradizionali dal punto di vista economico, architettonico, culturale, turistico e sociale.

BIBLIOGRAFIA:

  • BAGNASCO Arnaldo, 1999 – Tracce di comunità. Temi derivati da un concetto ingombrante – Il Mulino, Bologna, 179 p.
  • BOTTINI Fabrizio, 2005 – I nuovi territori del commercio. Società locale, grande distribuzione, urbanistica – Alinea Editrice, Firenze, 171 p.
  • DE LA PRADELLE Michèle, 1996 – Les vendredis de Carpentras: faire son marché en Provence ou ailleurs – Fayard, Paris, 374 p.
  • PINE J.B. e GILMORE J.H., 2000 – L’economia delle esperienze. Oltre il servizio – Etas Libri, Milano, 279 p.